本文已在《招標(biāo)采購管理》2024年總第141期上發(fā)表。作者：國信招標(biāo)集團股份有限公司國信研究院 陳尚聰、張志強；北京經(jīng)濟管理職業(yè)學(xué)院 劉安英

摘要

  摘要：文章通過對央企招標(biāo)采購專項后評價作用的剖析，提出招標(biāo)采購專項后評價是提升央企招標(biāo)采購管理水平的有效途徑。通過對影響招標(biāo)采購專項后評價工作推進因素的識別分析，從明確目標(biāo)定位、優(yōu)化組織方法及路徑、強化把控要點、構(gòu)建評價指標(biāo)體系和重視成果反饋與應(yīng)用等方面對央企招標(biāo)采購專項后評價工作提出了具體的實施建議，以期為后評價在央企招標(biāo)采購工作中的應(yīng)用注入新動力，為規(guī)范央企招標(biāo)采購行為、提升招標(biāo)采購管理水平和綜合效能提供參考和借鑒。

  關(guān)鍵詞：后評價   招標(biāo)采購   反饋機制

一、引言

  根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2023年1-6月，全國固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）24.3萬億元，同比增長3.8%。其中，中央企業(yè)累計完成固定資產(chǎn)投資（不含房地產(chǎn)）1.4萬億元，同比增長18.6%。2023年上半年，央企新增固定資產(chǎn)投資占全國新增28.2%，對比2022年上半年央企新增固定資產(chǎn)投資僅占全國新增的4.9%，提高了23個百分點?？梢钥闯?，央企已成為我國新增固定資產(chǎn)投資的重要力量。

  招標(biāo)采購工作作為工程建設(shè)的關(guān)鍵和敏感環(huán)節(jié)一直受到廣泛關(guān)注。如今又面對央企日益增長的大規(guī)模固定資產(chǎn)投資，在招標(biāo)采購的具體實施中，如何保證招標(biāo)采購工作的依法合規(guī)、高效高質(zhì)，促進招標(biāo)采購工作的可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展成為央企招標(biāo)采購管理工作中亟待解決的問題。

  本文基于對央企招標(biāo)采購專項后評價作用的剖析，提出招標(biāo)采購專項后評價是提升央企招標(biāo)采購管理水平的有效途徑。通過對影響招標(biāo)采購專項后評價工作推進因素的識別、分析，從央企招標(biāo)采購專項后評價工作的目標(biāo)定位、組織方法及路徑、把控要點、評價指標(biāo)體系構(gòu)建和成果反饋與應(yīng)用等方面提出了具體的實施建議，以期指導(dǎo)央企招標(biāo)采購專項后評價的具體實施，并為全面提升央企招標(biāo)采購管理水平和固定資產(chǎn)投資效果效益提供參考和借鑒。

二、央企招標(biāo)采購專項后評價的作用與意義

  后評價的作用在于能夠?qū)椖窟M行全面回顧、深入剖析、總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題、挖掘原因和提出相關(guān)對策建議，通過后評價反饋機制實現(xiàn)管理水平的可持續(xù)提升。對于央企招標(biāo)采購工作而言，通過后評價可以客觀評價招標(biāo)采購效果、有針對性地提出對策建議，進而促進招標(biāo)采購管理水平不斷提升。

1.發(fā)現(xiàn)問題促整改

  后評價對招標(biāo)采購的整個流程進行全面的梳理，包括公告發(fā)布、投標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)、合同簽訂、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)。有助于識別每個環(huán)節(jié)中可能存在的問題和風(fēng)險點。通過后評價的調(diào)查和分析，可以全面查找招標(biāo)采購工作中存在的問題，如供應(yīng)商資質(zhì)不符、招標(biāo)文件不規(guī)范、評標(biāo)過程不公正等。這些問題嚴(yán)重影響招標(biāo)采購過程的合規(guī)性和采購的效果效益。同時，以問題為導(dǎo)向是后評價的核心思想，通過深入分析問題產(chǎn)生的原因，實現(xiàn)以問題為導(dǎo)向的追根溯源，為招標(biāo)采購管理工作整改提供依據(jù)。

2.總結(jié)經(jīng)驗促推廣

  在后評價過程中，通過對招標(biāo)采購工作的全面梳理和總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)一些好的經(jīng)驗和做法。這些經(jīng)驗和做法可以包括創(chuàng)新的采購戰(zhàn)略、有效的供應(yīng)商管理、公正的評標(biāo)過程、高效的項目執(zhí)行等。通過對好的經(jīng)驗和做法的總結(jié)，可以識別出組織內(nèi)外的榜樣和標(biāo)桿。這些榜樣和標(biāo)桿可以是其他部門或單位，也可以是其他行業(yè)的優(yōu)秀企業(yè)。通過組織內(nèi)部的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、交流等活動，將好的經(jīng)驗和做法推廣到其他部門或單位。可以幫助其他部門或單位了解和應(yīng)用這些經(jīng)驗和做法，提高招標(biāo)采購工作的效率和效果。通過學(xué)習(xí)和借鑒榜樣和標(biāo)桿的經(jīng)驗和做法，其他部門或單位可以逐步改進自己的招標(biāo)采購工作，提高管理水平。這種帶動作用可以幫助組織整體提升招標(biāo)采購管理水平。在推廣和應(yīng)用的過程中，經(jīng)驗和做法也在持續(xù)改進和優(yōu)化。也可以幫助組織更好地適應(yīng)外部環(huán)境的變化，提高招標(biāo)采購工作的適應(yīng)性和競爭力，為組織的長期發(fā)展提供有力的支持。

3.全面剖析促提升

  基于后評價的分析和總結(jié)，可以從制度建設(shè)、管理機制、監(jiān)督管理和績效考核等方面探尋提升招標(biāo)采購效率，改善采購效果和效益的途徑和方法，進一步提升招標(biāo)采購管理水平和綜合效能。在制度建設(shè)方面，有利于完善招標(biāo)采購的制度建設(shè)，建立科學(xué)、規(guī)范、合理的規(guī)章制度。包括招標(biāo)文件編制規(guī)范、評標(biāo)程序、合同簽訂及履行要求等，確保招標(biāo)采購工作的各個環(huán)節(jié)有章可循。在管理機制方面，有利于優(yōu)化招標(biāo)采購管理機制，明確各部門的職責(zé)和分工，建立高效的工作流程和協(xié)作機制。推動各部門之間的信息共享和溝通協(xié)調(diào)，確保招標(biāo)采購工作的順利進行。在監(jiān)督管理方面，有利于強化對招標(biāo)采購工作的監(jiān)督管理，建立健全的監(jiān)督機制。加強對招標(biāo)文件、評標(biāo)過程、合同履行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查，確保招標(biāo)采購工作的公正、公開和公平。在績效考核方面，有利于建立科學(xué)的招標(biāo)采購績效考核體系，制定明確的考核指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)。通過對招標(biāo)采購工作的效果、效率、質(zhì)量等方面進行考核評價，激勵相關(guān)部門和人員提高工作質(zhì)量和效率。

三、央企招標(biāo)采購專項后評價工作推進中存在的問題

  根據(jù)相關(guān)調(diào)研了解到，部分央企設(shè)立了后評價機構(gòu)負責(zé)組織實施后評價工作，但后評價對象大多集中在固定資產(chǎn)投資項目或股權(quán)投資項目上，針對招標(biāo)采購工作開展專項后評價的企業(yè)相對較少，本文認為原因主要有以下四個方面。

1.規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不健全

  招標(biāo)采購項目與傳統(tǒng)的投資項目在階段劃分、實施流程、管理特點和評價要點等方面存在較大差異；招標(biāo)采購只是項目管理的一個專項領(lǐng)域，是服務(wù)于項目管理大局的重要工作，因此，招標(biāo)采購專項后評價不能照搬照抄固定資產(chǎn)投資項目后評價的方法體系，需要建立適用的管理辦法或規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。目前，國家或行業(yè)在招標(biāo)采購專項領(lǐng)域尚未出臺后評價的相關(guān)管理規(guī)定或規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，使得后評價開展缺乏規(guī)范指引和行業(yè)帶動，推進動力明顯不足。同時，對于招標(biāo)采購專項后評價的宣傳倡導(dǎo)力度不強，成功經(jīng)驗也未能實現(xiàn)有力地共享和推廣，一定程度上制約了后評價在招標(biāo)采購項目中的應(yīng)用和推廣。據(jù)調(diào)研了解，實踐中在招標(biāo)采購專項領(lǐng)域開展后評價進行事后監(jiān)督的單位較少，只有為數(shù)不多的央企出臺了招標(biāo)采購專項后評價管理辦法或規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，但能夠貫徹落實到位的更是少數(shù)中的少數(shù)。

2.組織實施動力不足

  個別央企編制了招標(biāo)采購專項后評價管理要求，但在工作目標(biāo)、組織流程、評價指標(biāo)和把控要點等方面企業(yè)間差異較大，需求個性化和定制化特征非常顯著，第三方咨詢機構(gòu)很難實現(xiàn)業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化，咨詢成本高居不下，進而導(dǎo)致招標(biāo)采購專項后評價采取委托第三方組織方式的存在供需錯配和可持續(xù)性較弱的問題。同時，受央企普遍招標(biāo)采購規(guī)模大、類型多、技術(shù)復(fù)雜等特點，自行組織招標(biāo)采購專項后評價的難度較高，自行開展后評價的意愿和動力不足，進而較大程度上影響了央企招標(biāo)采購專項后評價的推進和應(yīng)用。以某能源行業(yè)央企為例，2018年就出臺了《招標(biāo)項目后評價規(guī)范》，一直采取自行組織方式開展招標(biāo)采購專項后評價，但工作推進極為緩慢，僅在個別二級單位層面零星、分散開展，后評價工作取得的效果有限。

3.執(zhí)行管理不到位

  央企分支機構(gòu)龐大、業(yè)務(wù)單元布局廣和招采業(yè)務(wù)數(shù)量類型繁雜，使得統(tǒng)一對招標(biāo)采購工作組織后評價的工作負荷重、協(xié)調(diào)難度大，一定程度上影響了央企開展招標(biāo)采購專項后評價工作的積極性。央企普遍下設(shè)的分支機構(gòu)較多，二級機構(gòu)少則十家，多則上百家，三級機構(gòu)的規(guī)模超過百家的更為常見。此外，大多央企業(yè)務(wù)都是全國布局，業(yè)務(wù)單元分布區(qū)域廣，招標(biāo)采購項目數(shù)量多、類型雜、規(guī)模大，這給現(xiàn)場調(diào)研工作組織和實施也帶來了較大難度。以某能源行業(yè)央企為例，分公司20多家，核心企業(yè)超過900家，控股企業(yè)超過1000家，成員企業(yè)超過4000家，后評價管理人員缺乏專業(yè)知識和經(jīng)驗，不能準(zhǔn)確評估招標(biāo)采購的效果和質(zhì)量，提出在一定時期內(nèi)完成招標(biāo)采購專項后評價全覆蓋的工作，其評價規(guī)模和工作強度超乎想象，嚴(yán)重影響招標(biāo)采購專項后評價的效果和質(zhì)量。

4.整改措施落實難

  一方面，央企招標(biāo)采購專項后評價工作的反饋機制可能不暢通，評價結(jié)果出來后，沒有及時向相關(guān)部門和人員反饋，或者反饋的內(nèi)容不具體、不清晰，相關(guān)部門和人員無法根據(jù)評價結(jié)果進行改進，導(dǎo)致后評價工作浮于表面，沒有發(fā)揮其重要作用。

  另一方面，在后評價成果反饋給主管部門及公司領(lǐng)導(dǎo)后，需要針對評價結(jié)果中指出的問題制定整改措施，并落實到位，這樣勢必加大整改、監(jiān)督和考核的力量投入，也會相應(yīng)地增加后評價主管部門及相關(guān)配合機構(gòu)的工作強度，在實際工作中，受央企招標(biāo)采購部門工作飽和度高、人力吃緊以及招標(biāo)采購專項后評價反饋應(yīng)用后仍需持續(xù)投入大規(guī)模監(jiān)督整改力量，導(dǎo)致部分央企對招標(biāo)采購專項后評價工作望而卻步。

四、推進央企招標(biāo)采購后評價的建議

（一）明確目標(biāo)定位

  招標(biāo)采購專項后評價的總體目標(biāo)是提高招標(biāo)采購管理的水平，建立可持續(xù)提升的長效發(fā)展機制。從總體目標(biāo)出發(fā)，應(yīng)將后評價工作的核心要點確定為“找問題、捋經(jīng)驗、評效果、提措施和督整改”。

1.找問題

  根據(jù)招標(biāo)采購工作特點建立具有針對性的多視角、多層次和多點位的問題發(fā)現(xiàn)機制，可以嘗試通過建立專業(yè)全面、技術(shù)互補的評估工作組落實后評價工作的“找問題”核心要點。

2.捋經(jīng)驗

  后評價工作組通過資料調(diào)查、現(xiàn)場調(diào)研、座談等方式探析被評價單位的工作亮點和經(jīng)驗，進一步總結(jié)提煉成為可復(fù)制、可推廣的工作方法或管理模式等。

3.評效果

  建立具有針對性，與被評價項目具有適用性，且可量化的招標(biāo)采購效果評價指標(biāo)體系，為內(nèi)部開展橫向比較和縱向前后對比創(chuàng)造條件。

4.提措施

  采用系統(tǒng)思維對發(fā)現(xiàn)的問題進行分析、診斷，借鑒總結(jié)的經(jīng)驗和亮點，為消除問題存量和改進招標(biāo)采購管理提出具有建設(shè)性的整改措施和管理提升建議。

5.促整改

  對于后評價提出的相關(guān)措施和建議應(yīng)該制定整改方案，包括整改問題點、管理提升點、整改措施、整改期限和考核認定等要求，并加強各個責(zé)任主體整改工作的監(jiān)督力度，確保整改工作能夠落實到位。

（二）強化把控要點

  從可持續(xù)提升央企招標(biāo)采購管理水平和提高效果效益等方面考慮，招標(biāo)采購專項后評價工作需要統(tǒng)籌采購實務(wù)和業(yè)務(wù)管理兩個層面，兼顧短期見效和長期向好。在組織實施中重點需要關(guān)注以下五個方面。

1.貫徹問題導(dǎo)向

  問題是原因分析和提出措施的基礎(chǔ)，也是后評價工作的重要抓手和突破口。因此，后評價應(yīng)以問題為導(dǎo)向，通過“找問題、督整改、再發(fā)現(xiàn)、再整改”的管理模式消除問題存量。

2.科學(xué)組織調(diào)研

  后評價的重要工作是充分發(fā)現(xiàn)問題，深入分析原因，提出可行措施?，F(xiàn)場調(diào)研是發(fā)現(xiàn)問題的重要環(huán)節(jié)，需要合理安排現(xiàn)場調(diào)研工作，在保證實現(xiàn)調(diào)研目標(biāo)的基礎(chǔ)上兼顧調(diào)研效率。一方面，需要投入充足的人員，保證人力能夠滿足調(diào)研工作量的要求；另一方面，需要提前籌劃好調(diào)研的日程安排，提早完成調(diào)研工作的基礎(chǔ)性事務(wù)，梳理出調(diào)研重點問題清單、訪談提綱、研討交流主題等，以在保證全面完成調(diào)研目標(biāo)的基礎(chǔ)上提高調(diào)研效率。

3.找問題與捋經(jīng)驗并舉

  后評價工作在找問題的同時也應(yīng)該充分總結(jié)被評價單位好的經(jīng)驗和做法，對招標(biāo)采購項目執(zhí)行規(guī)范、效果好的被評價單位樹立榜樣和典型。一方面能夠激勵內(nèi)部機構(gòu)去學(xué)習(xí)和借鑒，發(fā)揮榜樣和標(biāo)桿的帶動作用；另一方面，能夠觸發(fā)問題企業(yè)的自愈機制，通過內(nèi)因和外因共同作用來改善招標(biāo)采購項目執(zhí)行規(guī)范性和效果效益。

4.合理確定樣本項目

  樣本選取不要盲目追求數(shù)量，選取應(yīng)秉持“類型全覆蓋、規(guī)模全兼顧和方式全融入”的原則，保證調(diào)查樣本能夠在招標(biāo)標(biāo)的類型和規(guī)模類型方面都具有代表性和典型性，可以全面反映被評價單位的招標(biāo)采購工作總體情況。一方面，以招標(biāo)采購標(biāo)的類型作為取樣篩選維度，樣本覆蓋工程、貨物和服務(wù)三種標(biāo)的類型。另一方面，以招標(biāo)采購標(biāo)的中標(biāo)金額為取樣篩選維度，樣本兼顧大中小規(guī)模項目。再者，以采購方式為取樣篩選維度，涵蓋公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等采購方式。

5.基于問題剖析提出對策

  招標(biāo)采購專項后評價應(yīng)關(guān)注采購效率、行為規(guī)范和履約效果三個方面，“采購效率高、行為規(guī)范性強和履約效果好”是招標(biāo)采購力爭的工作目標(biāo)。從提高采購效率角度看，效率低的原因主要受制度設(shè)計復(fù)雜、管理流程冗長和采購方式不科學(xué)等因素影響；從規(guī)范采購行為角度看，行為不規(guī)范的原因主要受缺乏范本指導(dǎo)和執(zhí)行人員技能不強等因素影響；從履約效果角度看，履約不順暢主要受評標(biāo)機制不合理、風(fēng)險防控不到位和項目管理不完善等因素影響。解決采購實務(wù)層面的問題，后評價可以從制度設(shè)計、流程優(yōu)化、規(guī)程領(lǐng)路、范本引導(dǎo)、技術(shù)培訓(xùn)、動態(tài)稽查和績效約束等方面找問題、找方法和找出路，建立系統(tǒng)性的整改方案和措施。業(yè)務(wù)管理的問題原因錯綜復(fù)雜，往往是多因素共同觸發(fā)和作用的結(jié)果，需要優(yōu)化制度和機制的頂層設(shè)計，統(tǒng)籌解決好“效率和效果”、“嚴(yán)管和放權(quán)”、“獎勵和約束”等因素的關(guān)系，構(gòu)建分級管理、權(quán)責(zé)明確、事中監(jiān)管、事后稽查和風(fēng)險可控成系統(tǒng)的管理架構(gòu)。

（三）優(yōu)化組織路徑

  央企招標(biāo)采購專項后評價工作組織方式包括自行組織和委托組織兩種方式。自行組織是指企業(yè)通過抽調(diào)內(nèi)部力量自行組建評估工作組開展后評價；委托組織是指委托第三方咨詢機構(gòu)開展。自行組織后評價工作需要企業(yè)制定周密、可行的實施方案，建立人員穩(wěn)定、專業(yè)全面和技術(shù)較強的評估工作組，并完成全部后評價工作內(nèi)容。采用委托組織方式時，企業(yè)需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好被評價單位與第三方咨詢機構(gòu)的工作關(guān)系，協(xié)助后評價咨詢機構(gòu)完成資料收集、現(xiàn)場調(diào)研及相關(guān)配合工作等，在后評價成果完成后組織報告評審，發(fā)布評價結(jié)果，督導(dǎo)整改和管理提升。

鑒于第三方咨詢機構(gòu)是獨立于企業(yè)的第三方，具有相對充足的專業(yè)人才和社會資源，在后評價組織上更專業(yè)和高效，在報告結(jié)論上更客觀、專業(yè)、可信，對于很難抽調(diào)人員組建評估工作組的央企更適宜委托第三方組織實施。對于分支機構(gòu)和成員單位多，年度招標(biāo)采購規(guī)模大的央企，應(yīng)有選擇、有重點地開展招標(biāo)采購專項后評價，根據(jù)審計、巡視、稽查和內(nèi)部檢查情況確定年度后評價工作計劃，可以考慮3—5年實現(xiàn)內(nèi)部單位全覆蓋。

（四）構(gòu)建評價指標(biāo)體系

  可以考慮從問題發(fā)生率、經(jīng)濟效益、采購效率、采購人滿意度、組織效果等方面建立基于招標(biāo)項目全過程信息數(shù)據(jù)的全口徑量化評價指標(biāo)體系。問題發(fā)生率可以從存在問題的項目數(shù)量占比和每個項目平均發(fā)生問題數(shù)量兩個維度設(shè)定評價標(biāo)準(zhǔn)；經(jīng)濟效益可以按項目節(jié)資率設(shè)定評價標(biāo)準(zhǔn)，但需給予節(jié)資率最高的上限標(biāo)準(zhǔn)（如30%）；采購效率可以設(shè)定一個招標(biāo)采購項目的平均周期基準(zhǔn)值，并根據(jù)被評價項目的采購周期與基準(zhǔn)值的差異設(shè)定評價標(biāo)準(zhǔn)；采購人滿意度可以采用調(diào)研問卷的方式，按滿意度的項次或比率設(shè)定評價標(biāo)準(zhǔn)，進行統(tǒng)計量化評價；組織效果可以嘗試從公開采購率、電子招標(biāo)率、標(biāo)準(zhǔn)文件應(yīng)用率和招標(biāo)采購項目績效考核結(jié)果等方面設(shè)計評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)進行定量化評價。

（五）重視后評價反饋與應(yīng)用

  央企應(yīng)根據(jù)后評價報告反映的問題找共性、抓個性，對于共性的問題應(yīng)多從制度建設(shè)和管理機制等方面找對策，對于個性問題應(yīng)加強執(zhí)行主體整改工作的監(jiān)督和督導(dǎo)力度；另一方面，央企應(yīng)建立后評價與績效考核聯(lián)動協(xié)同的管理機制，提高被評價單位對后評價工作的重視程度以及配合參與積極性。再者，對于后評價發(fā)現(xiàn)的一些需要探索研究的專項問題應(yīng)開展必要的課題研究，為進一步提高招標(biāo)采購工作的效果和效益提供支持。  

五、結(jié)論與展望

  招標(biāo)采購后評價能夠全面挖掘在招標(biāo)采購過程中存在的問題、客觀剖析原因、深入總結(jié)經(jīng)驗、有針對性地提出問題整改和管理提升措施和建議，對于提升央企招標(biāo)采購管理水平，提高后續(xù)招標(biāo)采購工作效果和效益等方面能夠發(fā)揮重大作用和影響。目前，已有部分央企開展了招標(biāo)采購專項后評價工作，取得了豐富的實踐經(jīng)驗，也收獲了顯著的效果，但在實踐中后評價在招標(biāo)采購工作領(lǐng)域的應(yīng)用仍存在規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不健全、組織實施動力不足、執(zhí)行管理不到位、反饋機制不暢通和整改措施不落實等問題。

  本文從明確目標(biāo)定位、強化把控的重點難點、優(yōu)化組織方法與路徑、構(gòu)建評價指標(biāo)體系和重視后評價反饋與應(yīng)用等方面為推進央企招標(biāo)采購項目后評價提出了相關(guān)建議，期望推進后評價在央企招標(biāo)采購工作中的應(yīng)用，同時為規(guī)范招標(biāo)采購實踐和持續(xù)提升招標(biāo)采購管理水平提供參考和借鑒。后評價在招標(biāo)采購工作中的應(yīng)用還需要實踐中不斷發(fā)展和完善，對于招標(biāo)采購專項后評價的理論方法和指標(biāo)體系等方面的研究也有待進一步加強。